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清浦法院破产清算案件调研报告
 
    近年来,受国内外各方面不利因素的影响,生产经营陷入困境的企业逐渐增多,法院受理的企业破产案件也呈现出逐年增多的趋势,清浦法院仅2015年就受理破产清算案件4件,超过历年总和。从健全市场退出机制、完善市场经济制度的角度来看,企业破产案件逐渐增加是必然趋势。但当前我国破产制度尚不完善,加之各方在企业破产处置方面经验不足、协作不畅,致使法院在办理企业破产案件中面临着诸多困难,直接影响到破产审判的效率和当事人权益的保护。为充分发挥企业破产的制度价值、规范企业市场退出程序,我院对企业破产案件的审理情况展开了专项调研。
    一、破产案件基本情况及主要特点
    (一)我院的基本情况。
    我院历年来共受理破产清算案件7件。其中2004年受理破产清算案件1件;2009年受理破产清算案件1件;2012年受理破产清算案件1件;2015年受理破产清算案件4件。除了2015年受理的破产清算案件外,其余案件均已结案。
   (二)主要特点。
    1、从数量上分析,我院受理的破产清算案件总量较少。
   2、从历年受理趋势分析,2015年之前受理破产清算案件较少,十余年间只受理了3件;但新民诉法司法解释出台后,受理案件数量增幅较大。
    3、从案件来源分析,债务人申请破产清算2件,债权人申请破产清算2件,执转破2件。可以预见,未来申请破产清算的案件,将有大量来自“执转破”。
    4、从破产主体分析,1家为民办学校,其余6家均为民营企业。
    5、从破产主体状况分析,均为“僵尸企业”,其中民办学校申请破产清算时,已经停止一切教学活动,其余5家企业均已停产,有些已经人去楼空。
   二、破产案件审理中存在的主要问题
    当前我国破产制度在具体运行中尚存在诸多的现实问题和阻力,规范、高效、完善的破产制度尚未完全建立。我们必须正视问题,找出原因,采取对策,循序渐进地完善破产制度功能,规范企业市场退出机制。
    (一)破产程序启动率严重偏低
 企业破产本应是市场经济优胜劣汰作用下极为正常的现象,但在司法实践中并不多见。以我院所辖地区为例,我院历年来共受理破产清算案件7件,在商事案件总量中所占的比例极小。而事实上符合破产条件的企业数量非常多,民商事执行案件中大部分无偿债能力的债务人企业往往都符合破产条件,工商部门每年吊销的大量未办理年检手续的企业相当一部分也符合破产条件,但实践中因此进入破产程序的企业寥寥无几。
     (二)管理人职责未得到充分履行
     依据破产法的制度设计,法院在企业破产中的主要作用是程序引导和重要决定的批准,而大量事务性工作应由管理人承担。但该制度设计并未在实践中得到充分贯彻,第一,管理人自身能力欠缺,在债权审核、重整方案确定、清偿方案制订等方面经常过度依赖法院,法院事实上仍然从事着大量日常事务性工作;第二,管理人的地位尚未得到普遍认可,法院往往还需协调管理人与各行政机关、社会机构的关系,额外的工作负担较重。第三部分破产案件存在无产可破的情况,目前进入法院破产程序的案件,有部分是所谓的僵尸企业、零资产企业,这就导致破产费用的承担都存在困难。而有些管理人发现破产企业无产可破后,其管理人报酬都得不到保障,故工作积极性下降明显。
      (三)部分破产案件中行政属性较强
     企业所在地政府多数都参与当地企业的破产处置工作,对企业是否重整、重整能否成功以及最终清偿率的确定发挥着重要的影响,甚至起着决定性的作用。如我院受理的沃增喜、彭增友申请淮安市浦南外国语学校破产清算一案最终完成破产清算程序,得益于学校土地第一次拍卖流拍后,经政府参与协商,引入竞拍人,将相应财产进行了拍卖,对相关债权人的债权按比例进行了清偿。事实上,行政权对企业破产的介入一定程度上已经使破产程序成为地方政府维护经济社会稳定的一项重要手段,严格而言不符合市场经济规律,一定程度上弱化了破产程序的司法属性。
     (四)破产程序推进阻力大
    推进破产程序的阻力主要来自两方面:一是企业自身经营不规范,企业经营中存在财务作假行为导致财务账册不清或企业相关高级管理人员隐匿账册,例如我院受理的淮安市沪苏混凝土有限公司破产清算一案,该企业法定代表人称企业账册完全丢失,无法查找。二是长期积累的社会管理不到位问题在企业破产时集中体现,增加司法处置的难度。如大量存在的非法用地、偷税漏税、关联企业非法利益输送、“阴阳”账册、员工工资和保险的拖欠等问题,都对企业重整和资产变现带来巨大的阻力。
   (五)破产企业对外债权及时清收工作难度大
     破产企业的对外债权也属于破产财产的一部分,但由于债权的不确定性,在破产分配时如不能得到实现,则无法进行分配。这就要求清收工作要及时,但由于破产企业债权多数具有时间长、清收难度大的特点,使得多数债权在短时间内实现成为不可能,也使得破产财产的一次性分配成为不可能。
     三、完善企业破产制度的对策思路
    (一)努力化解破产制约因素
     首先,逐步增强破产制度的社会接受度。加强对破产程序积极作用的宣传,通过典型案件的示范和引导作用,减少当事人以及社会各界对破产制度的抵触心理。其次,保障破产案件审理的司法力量。通过设立破产案件审判庭或者破产审判合议庭的方式实现破产审判专门化。同时要探索能够全面反映审理破产案件工作量的科学考评标准。最后,积极探索破产案件简易审,提高审判效率。对简单破产案件,可通过指定个人管理人、改进债权人会议制度和表决方式、加快审理进度等简化破产程序,减少无谓的司法资源耗费。
     (二)进一步健全破产管理人队伍
    首先,强化破产管理人能力的培养。法院对管理人的指导要依法适度,促使管理人自主履行管理人职责。其次,法院应完善破产管理人的产生办法,设立“遴选+摇号”的管理人产生机制。该机制的操作方法大致为在进行摇号前,先由候选管理人出具初步的管理人工作计划,由评定委员会或审委会初步遴选三家较为优秀的候选管理人,再进行摇号,通过这一方法产生的管理人,其能力、责任心都能得到相应的保障。最后,保障管理人合理的报酬。在当前管理人市场尚处于起步阶段的背景下,应从优确定管理人报酬,激发破产管理人的工作积极性,同时要探索建立破产管理人报酬基金,解决无产可破案件管理人的报酬问题。设立破产费用及管理人报酬基金。目前省内诸多地区均已设立该类型的基金,其优点在于“劫富济贫”,即可从有财产可破的破产案件中,按照一定比例提取相应的基金,存入全市统一的管理人报酬基金,用于支付无产可破的案件中管理人的报酬及相应必须支出的破产费用。
    (三)逐步增强司法主导性
    在当前的社会背景下,行政权的介入在企业破产中所起的作用不可或缺,法院在破产案件审判中,应尽可能争取政府的政策支持,顺利解决战略投资者引入、资产变现、职工安置、社会稳定等问题。但从破产制度的发展趋势和破产程序的司法属性来看,应逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限,增强法院在企业破产中的主导作用,使企业破产制度回归司法本质。而且随着我国法律体系的完善,政府参与企业破产必将越来越规范,破产程序的司法属性必将越来越明显。
    (四)全面完善社会综合管理
    一方面,强化行政监管力度,规范企业合法合规经营。行政监管应着力培育稳健经营的市场主体,适当强化对企业规范经营的监管力度,减少账册不全、做假账等现象。另一方面,加快社会诚信机制建设,建立健全失信惩戒机制,使得企业相关权利人可能因失信行为付出巨大代价,引导企业配合法院和管理人进行破产重整和清算。人民法院也应充分利用司法资源,通过提供违法信息等形式,配合工商、税务、银行等相关部门健全失信惩戒机制。
   (五)探索创新执行方式,加大对外债权催讨力度。
    破产企业应收债权作为破产财产的一部分在很多破产企业的帐面总资产中占有相当大的比例,对这些债权的清理、追讨和分配工作是破产清算过程中的一项重要内容。在破产企业相应的债权中,有部分在政府部门,也有部分在兄弟法院的账户中,这就需要各级政府部门、各家法院统筹协调,依法处置相关破产债权。(清浦法院民二庭  陈斌)
 


 
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